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    如何準確把握法定的人大審查批準權
    作者:尹中卿  文章來源:中國人大網  點擊數:41282  更新時間:2021-02-19  【字體:

        審查和批準國民經濟和社會發展規劃和年度計劃并監督其執行,是憲法法律賦予各級人大的重要職權。黨的十九屆五中全會審議通過了《關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》,不僅為國務院和地方各級政府擬訂“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要(草案)提供了基本遵循,也為全國人大和地方各級人大審查和批準工作指明了方向。

        依照憲法和法律規定,我國的國民經濟和社會發展計劃實行“統一領導、分級管理”體制。各級政府行使編制、執行發展計劃的職權,各級人大行使審查批準并監督其執行的職權。我國憲法對各級人大審查批準發展規劃、年度計劃作出了原則規定,全國人大議事規則、全國人大常委會關于加強經濟工作監督的決定進行了具體規定,從審批職權、審批程序方面,解決了為什么審查批準、如何審查批準等問題。

        (一)審查批準職權

        憲法第62條規定,全國人大“審查和批準國民經濟和社會發展計劃和計劃執行情況的報告”,“審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告”。

        憲法第99條規定,地方各級人大“依照法律規定的權限,通過和發布決議,審查和決定地方的經濟建設、文化建設和公共事業建設的計劃!薄皩彶楹团鷾时拘姓䥇^域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告”。

        地方組織法第9條規定,鄉級人大“根據國家計劃,決定本行政區域內的經濟、文化事業和公共事業的建設計劃”。

        1.憲法法律賦予各級人大的重要職權

        審查和批準國民經濟和社會發展計劃,是憲法法律賦予各級人大的重要職權,也是人民當家作主、行使國家權力的重要體現。依照憲法法律規定,全國人大負責審查批準全國的中長期規劃、年度計劃,以及計劃執行情況的報告;地方各級人大負責審查批準本行政區域內的中長期規劃、年度計劃,以及計劃執行情況的報告。

        依照法律規定和工作慣例,各級政府每年都要向同級人大會議提交計劃報告和計劃草案。計劃報告第一部分主要是上一年度計劃執行情況,第二部分主要是本年度計劃草案說明。計劃草案包括《國民經濟和社會發展計劃總表草案》(通常稱為“計劃大表”)和《政府預算內投資計劃草案》(通常稱為“計劃小表”)。

        2.行使監督權

        各級人大審議計劃報告第一部分,主要是對計劃執行情況進行監督,實質上是行使監督職權。主要是結合和對照上年人大會議批準的國民經濟和社會發展計劃,對過去一年計劃執行情況進行評價,查找計劃執行中存在的問題、不足,以及遇到的困難,重點看是否完成計劃提出的目標、指標和任務。

        3.行使重大事項決定權

        各級人大審議計劃報告第二部分、審查批準計劃草案,既是民主決策的過程,也是科學決策的過程,實質上是行使重大事項決定權。主要是結合過去一年計劃執行情況和影響未來發展的關鍵因素,對本年度計劃進行討論,重點看計劃編制原則是否符合黨和國家在一定時期內的路線、方針和政策,對形勢的分析是否科學,對經濟和社會發展中存在的主要問題及其原因的認識是否充分,草案所提出的任務目標、主要指標、工作部署、政策措施是否符合實際狀況,是否做到合理分配社會人力、物力、財力資源,是否保證社會總供給與總需求之間的協調,年度計劃是否與五年規劃和長期發展規劃的銜接,是否切實可行。

        4.人大代表的職責

        對于人大代表來說,在會議期間參與審議計劃報告、審查批準計劃,不僅是參加行使國家權力,更是依法履職盡責,也是出席人大會議期間的主要工作。通過人大代表審議討論,經過報告機關修改,人大會議以通過決議的方式批準計劃報告,批準計劃,計劃經過人大會議表決通過后即具有法律效力。

        在審查批準計劃時,人大代表在會議上提出意見和建議的形式既可以是書面的也可以是口頭的,還可以提案等其他方式提出。提出意見和建議的途徑既可以選擇在會上講,通過簡報反映給各位代表和政府部門,也可以向政府有關部門直接提出,還可以向人大財政經濟委員會及人大有關專門工作機構提出。

        (二)程序設定

        多年來,全國人大通過制定和修改法律,對程序作出具體規定。各級地方人大也都在積極探索,積累了經驗,取得了成效,使計劃審查批準程序更加規范。

        1.初步審查程序

        全國人大議事規則第31條規定:“全國人民代表大會會議舉行的一個月前,國務院有關主管部門應當就國民經濟和社會發展計劃及計劃執行情況、國家預算及預算執行情況的主要內容,向全國人民代表大會財政經濟委員會和有關的專門委員會匯報,由財政經濟委員會進行初步審查!

        全國人大常委會關于加強經濟監督的決定第2條規定:“國務院編制的國民經濟和社會發展年度計劃草案、五年計劃草案以及長遠規劃草案,應當在全國人民代表大會舉行的一個月前,報送全國人民代表大會常務委員會!

        由于現行人大會議會期較短,代表大會會議不可能有比較充裕的時間對內容十分浩繁的計劃進行深入的、詳細的、具體的審查。在這種情況下,根據憲法和法律的基本精神,在代表大會召開之前,各級人大由專門委員會或委托常委會工作機構提前介入,對政府準備提請大會審議的計劃草案或編制中的計劃草案的主要部分、主要內容進行初步的審查,做好計劃的初審工作。

        依照法律規定和工作慣例,初步審查一般包括4個環節:

        (1)提前介入。根據憲法和法律的基本精神,近些年來,各級人大探索出很多有益的做法。無論是全國人大還是地方人大,都要組織代表開展專題調研和視察等活動,提前了解計劃編制有關問題,為審查和批準計劃提前做好準備。人大財經委都要根據需要組織進行前期調研,召開座談會,邀請政府有關部門、研究機構和專家學者參加,分析研究經濟運行和社會發展情況,整理會議簡報和其他分析報告,為財經委組成人員研究分析計劃執行情況提供參考。就全國人大來說,在每年第四季度,財經委員會組成人員或辦事機構工作人員通常要參加中央經濟工作會議,參加國務院編制計劃有關會議,參加有關綜合經濟部門年度會議,了解當年經濟和社會發展情況和下一年度計劃安排,并將有關情況通過簡報等形式及時向財經委全體組成人員通報。

        (2)聽取計劃編制情況匯報。人大會議舉行一個月前,政府有關主管部門向人大財經委和有關的專門委員會匯報計劃執行情況和計劃草案的主要內容,匯報時還要提交以下材料:一是關于計劃執行情況與計劃草案的報告;二是計劃主要指標(草案);三是固定資產投資項目安排(草案);四是初步審查所需要的其他材料。根據經濟和社會發展中的重點熱點問題,財經委邀請政府其他部門一并參加會議,解答會議提出的問題。如有必要,會后財經委對有關問題進行專題研究。

        (3)進行初步審查。人大財經委在初步審查的基礎上,整理出對計劃的初步審查意見。初步審查意見經財經委主任委員辦公會議審定后,報人大常委會委員長會議,并送國務院有關部門。財經委和有關的專門委員會組成人員在初步審查會議上的發言,整理印發會議紀要。政府有關部門將對財經委初步審查意見的反饋意見及時向財經委組成人員通報。

        (4)提出審查結果報告初稿。財經委計劃小組根據初步審查情況,起草關于國民經濟和社會發展計劃執行情況與國民經濟和社會發展計劃草案的審查結果報告初稿,提請財經委全體會議討論。有關專門委員會派人參加財經委全體會議。根據財經委全體會議的討論情況,對審查結果報告初稿進行修改,并送政府有關部門征求意見。財經委根據常委會負責同志和有關部門的意見,對審查結果報告初稿進行修改。

        實踐證明,各級人大由專門委員會或委托常委會工作機構提前介入,在廣泛調查研究的基礎上起草高質量的初審報告,基本上可以為代表提供各種有關的背景資料、參考資料,可以理清計劃草案中的主要內容和主要問題,從而為代表們審議提供基礎。

        2.審查程序

        全國人大議事規則第32條第一款規定:“全國人民代表大會每年舉行會議的時候,國務院應當向會議提出關于國民經濟和社會發展計劃及計劃執行情況的報告、關于國家預算及預算執行情況的報告,并將國民經濟和社會發展計劃主要指標(草案)、國家預算收支表(草案)和國家預算執行情況表(草案)一并印發會議,由各代表團進行審查,并由財政經濟委員會和有關的專門委員會審查!

        依照法律規定和工作慣例,審查程序一般包括3個環節:

        (1)印發計劃執行情況報告和計劃草案。在人大會議期間,政府向會議提出關于計劃執行情況和計劃草案的報告,并將國民經濟和社會發展計劃主要指標草案一并印發會議。從2006年十屆全國人大三次會議開始,國務院不再向全國人大會議作計劃口頭報告,只是將計劃報告書面印發會議。近幾年來,許多地方人大上行下效,只有部分地方人大還保留口頭報告的做法。

        (2)代表團進行審查。在人大會議期間,各代表團舉行全團會議或者代表小組會議,對計劃報告進行審議,對計劃草案進行審查。在代表團審查過程中,財經委組成人員聽取所在代表團的意見和建議,財經委員會辦事機構工作人員到代表團聽會,并向財經委員會反映代表在審查中提出的意見和建議。

        (3)財經委員會和有關專門委員會審查。在人大會議期間,根據大會秘書處的安排,財經委員會召開全體會議,其他專門委員會派員參加,根據各代表團和有關專門委員會的審查意見,對計劃進行審查,并對審查結果報告初稿進行修改。

        3.批準程序

        全國人大議事規則第32條第二款規定:“財政經濟委員會根據各代表團和有關的專門委員會的審查意見,對國民經濟和社會發展計劃及計劃執行情況、關于國家預算及預算執行情況的報告進行審查,向主席團提出審查結果報告,主席團審議通過后,印發會議,并將關于國民經濟和社會發展計劃的決議草案、關于國家預算和預算執行情況的決議草案提請大會全體會議表決!钡谌钜幎,“有關的專門委員會的審查意見應當及時印發會議!

        全國人大常委會關于加強經濟工作監督的決定第3條規定:“全國人民代表大會會議期間,財政經濟委員會根據各代表團和有關專門委員會的審查意見,對計劃草案和計劃報告進行審查,并提出審查結果報告,經主席團審議通過后,印發代表大會!

        依照法律規定和工作慣例,批準程序一般包括4個環節:

        (1)提出審查結果報告。財經委向大會主席團提出關于計劃執行情況與計劃草案的審查結果報告。審查結果報告一般包括:對上一年計劃執行情況的評價;對當年計劃草案和報告的評價以及是否批準的建議;對完成當年計劃情況提出的意見和建議。審查結果報告應當反映有關專門委員會和代表的審議意見。有關的專門委員會的審查意見應當及時印發會議。

        (2)代擬決議草案。財經委為大會主席團代擬關于計劃執行情況與計劃的決議草案。決議草案應當包括是否批準計劃草案和報告的內容,在財經委全體會議上一并審議。

        (3)代表團審議。財經委關于計劃執行情況與計劃草案的審查結果報告,經大會主席團審議通過后,印發會議。財經委為大會主席團代擬的關于計劃執行情況與計劃的決議草案,經大會主席團審議表決后,交各代表團審議。

        (4)大會表決。財經委員會代擬的關于計劃執行情況和計劃的決議草案,經各代表團審議后,由大會主席團提請全體會議表決,通過后向社會公布。

        (作者為全國人大常委會委員、全國人大財政經濟委員會副主任委員)


     
    責任編輯:趙越 審核:唐培峻 

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