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    堅持和完善人民代表大會制度 實現和發展全過程人民民主
    作者:萬其剛  文章來源:全國人大  點擊數:5946  更新時間:2022-03-14  【字體:

      摘要:人民代表大會制度作為我國的根本政治制度,承載著我們黨的初心和使命。習近平總書記提出全過程人民民主的重大理念,強調人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體。本文著重從全國人大及其常委會行使職權、開展工作的角度,對堅持和完善人民代表大會制度、實現和發展全過程人民民主等作了梳理論述。

      在我國,國家一切權力屬于人民,人民是國家、社會和自己命運的主人!叭嗣衩裰魇侵袊伯a黨始終高舉的旗幟!敝袊伯a黨從成立之日起就肩負起實現人民解放和人民當家作主的歷史重任。我們黨領導人民經過28年艱苦卓絕的浴血斗爭,建立起人民當家作主的新型政權,探索建立實行人民代表大會制度這一全新政治制度。黨的十八大以來,習近平總書記深化對民主政治發展規律的認識,提出全過程人民民主的重大理念!霸谡谓ㄔO上,積極發展全過程人民民主,我國社會主義民主政治制度化、規范化、程序化全面推進,中國特色社會主義政治制度優越性得到更好發揮,生動活潑、安定團結的政治局面得到鞏固和發展!笨梢哉f,這開啟了我國社會主義民主政治發展的新境界。

      在黨中央堅強領導下,全國人大及其常委會制定和修改憲法、保證憲法實施,充分彰顯了人民代表大會制度在實現和保證人民當家作主方面的顯著優勢、獨特功效。本文著重從全國人大及其常委會積極踐行“全過程人民民主”重大理念,依法行使職權,扎實開展工作,推動人民代表大會制度創新發展、實現和保證全過程人民民主的角度,作簡要梳理。

      一、憲法是實現和保證人民民主的根本大法

      毛澤東親自領導并主持起草1954年憲法,指出:它結合了原則性和靈活性,而原則基本上就是“民主原則和社會主義原則”兩個,用憲法這樣一個根本大法的形式固定下來,“人民民主,這就是無產階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政。人民民主的原則貫穿在我們整個憲法中!

      1982年12月4日,五屆全國人大五次會議通過《中華人民共和國憲法》(簡稱1982年憲法),即現行憲法。這是在1954年憲法基礎上,“根據黨的十一屆三中全會確立的路線方針政策,總結我國社會主義建設正反兩方面經驗,深刻吸取十年‘文化大革命’的沉痛教訓,借鑒世界社會主義成敗得失,適應我國改革開放和社會主義現代化建設、加強社會主義民主法制建設的新要求”而制定的。

     。ㄒ唬1982年憲法的主要內容

      第一,關于我國的人民民主專政制度。一是明確國家性質(即國體),規定“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家”。在我國,人民,只有人民,才是國家和社會的主人。二是明確我國國家制度的核心內容和根本準則。規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。同時規定:人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會;人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。就是說,人民掌握國家權力,是維護人民根本利益的可靠保證,也是抵御各種風險的可靠保證。

      第二,關于公民的基本權利和義務。這是憲法“總綱”“關于人民民主專政的國家制度和社會主義的社會制度的原則規定的延伸。我們的國家制度和社會制度從法律上和事實上保證我國公民享有廣泛的、真實的自由和權利!币皇腔謴1954年憲法關于公民在法律面前一律平等的規定等內容,還規定得更加切實和明確,比如,關于公民的人身自由,宗教信仰自由,住宅不受侵犯,通信自由和通信秘密受法律保護,公民對于任何國家機關和國家工作人員有提出批評和建議的權利以及提出申訴、控告或檢舉的權利,等等;二是規定公民選舉權和被選舉權,這是人民行使國家權力的重要內容和標志;三是增加關于公民的人格尊嚴不受侵犯等新內容;四是規定國家相應的基本政策和措施,保證公民權利的實現和逐步擴大?傊,“公民的基本權利和義務是憲法的核心內容,憲法是每個公民享有權利、履行義務的根本保證!敝档米⒁獾氖,1982年憲法在理念和結構上有一個重大創新、突破,就是將“公民的基本權利和義務”一章提到“國家機構”一章之前,置于“總綱”之后。鄧小平同志同意這一安排。從邏輯上說,先規定公民的基本權利和義務,再規定國家機構,既表明國家一切權力屬于人民的理念和原則,國家機構是根據人民授權而建立的,也表明黨和國家對保障公民享有的憲法權利的高度重視。

      第三,關于人民代表大會制度的核心內涵。第三條規定:中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。一是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生,對人民負責,受人民監督;國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人大產生,對它負責,受它監督。二是由人民代表大會統一行使國家權力;同時明確劃分國家的行政權、審判權、檢察權和武裝力量的領導權,使各國家機關能夠協調一致地工作。三是加強全國人民代表大會。全國人大常委會是全國人大的常設機關,將原來屬于全國人大的一部分職權交由它的常委會行使。所以,擴大全國人大常委會的職權和加強它的組織。四是確認縣級以上地方人大設立常委會,加強地方各級政權(包括基層政權)的民主基礎,并擴大它們職權。此外,加強群眾自治性組織建設,發動群眾自己管理自己的公共事務和公益事業。五是關于民族區域自治制度;謴1954年憲法中一些重要原則,并增加新內容,包括民族自治地方的人大常委會應有實行區域自治的民族的公民擔任主任或者副主任;自治區主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區域自治的民族的公民擔任,等等。這充分體現了國家充分尊重和保障各少數民族管理本民族內部事務的民主權利的精神。

     。ǘ1982年憲法四個修正案的有關內容

      1982年憲法公布施行后至2018年之前,全國人大先后四次對憲法的個別條款和部分內容作出修正,共通過了31條憲法修正案,及時將我們黨帶領人民取得的重大理論成果和實踐成果載入憲法。其中,1993年的憲法修正案,明確規定“國家實行社會主義市場經濟”。1999年的憲法修正案,將“鄧小平理論”和“依法治國,建設社會主義法治國家”寫進憲法。2004年的憲法修正案,增加規定“‘三個代表’重要思想”“國家尊重和保障人權”“公民的合法的私有財產不受侵犯”等!叭藱唷备拍畹娜霊,使我國憲法關于公民基本權利的規定更加完整。這既是我國人民民主理論和實踐成果的最高法律體現,也為立法、執法、司法等法治實踐提供了指導原則,有利于人權事業健康發展,保證人民依法享有廣泛的權利和自由。

      我國民主法制建設進入快速發展期。全國人大及其常委會根據現行憲法,陸續制定和修改了經濟、政治、社會等方面一大批重要法律,到2011年中國特色的社會主義法律體系宣告形成,這些都是堅持和完善人民代表大會制度的重大成果。時間之短,速度之快,質量之高,世界絕無僅有,堪稱世界法制史上的“奇跡”。特別是選舉法、全國人大組織法、地方組織法、代表法、立法法、監督法、國務院組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、預算法、審計法等,以及全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則等法律的頒布實施,落實了現行憲法的規定和原則精神,從法律上制度上細化了公民享有的憲法權利,健全了國家機構的設置、組織、職權行使的程序。這既是全國人大及其常委會依法行使職權的重要成果,也為全國人大及其常委會職權的行使提供了有力法治保障,為實現和保證人民當家作主提供了有力法治保障。

      二、人民代表大會制度是實現全過程人民民主的重要制度載體

      黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央,統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局,從堅持和完善黨的領導、鞏固中國特色社會主義制度的戰略全局出發,繼續推進人民代表大會制度理論和實踐創新,提出一系列新理念新思想新要求,形成習近平法治思想、習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想,成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分,推動人大工作取得歷史性成就,推動人民代表大會制度和人民民主不斷發展進步。

     。ㄒ唬┬聲r代社會主義民主法治建設的根本遵循

      習近平總書記在中央人大工作會議上指出:黨的十八大以來,我們黨“強調必須堅持中國共產黨領導,必須堅持用制度體系保障人民當家作主,必須堅持全面依法治國,必須堅持民主集中制,必須堅持中國特色社會主義政治發展道路,必須堅持推進國家治理體系和治理能力現代化!边@“六個必須”的重大論斷,具有極其重要的方法論意義。

      第一,堅持中國特色社會主義政治發展道路。堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一是社會主義政治發展的必然要求,黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證,人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征,依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式,三者統一于我國社會主義民主政治偉大實踐!鞍l展社會主義民主政治就是要體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力,用制度體系保證人民當家作主!币WC人民當家作主落實到國家政治生活和社會生活之中。

      第二,走符合國情的人權發展道路。堅持把人權的普遍性原則和當代實際結合起來,“奉行以人民為中心的人權理念,把生存權、發展權作為首要的基本人權,協調增進全體人民的經濟、政治、社會、文化、環境權利,努力維護社會公平正義,促進人的全面發展!北WC人民依法享有廣泛的權利和自由,加強人權法治保障。

      第三,憲法是國家的根本法,是治國安邦的總章程,是黨和人民意志的集中體現!皯椃ㄊ侨嬉婪ㄖ螄母疽罁,具有最高的法律地位、法律權威、法律效力!薄皥猿忠婪ㄖ螄紫纫獔猿忠缿椫螄,堅持依法執政首先要堅持依憲執政!比尕瀼貙嵤⿷椃,“是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作”。

      第四,人民代表大會制度,“是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排”,“是中國特色社會主義制度的重要組成部分,也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度”。習近平總書記在中央人大工作會議上指出:“人民代表大會制度,堅持中國共產黨領導,堅持馬克思主義國家學說的基本原則,適應人民民主專政的國體,有效保證國家沿著社會主義道路前進。人民代表大會制度,堅持國家一切權力屬于人民,最大限度保障人民當家作主,把黨的領導、人民當家作主、依法治國有機結合起來,有效保證國家治理跳出治亂興衰的歷史周期率!边@一新的重大論斷,強調人民代表大會制度是最大限度保障人民當家作主的根本政治制度。

      第五,提出全過程人民民主的重大理念!拔覈^程人民民主不僅有完整的制度程序,而且有完整的參與實踐。我國全過程人民民主實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一,是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主,是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主!边@生動闡明了我國社會主義民主的特質和優勢,是總結我們黨百年來為實現和保證人民當家作主不懈奮斗的寶貴經驗、豐富和發展馬克思主義關于人民民主的思想、不斷深化對人類政治文明發展規律認識的重大理論創新成果,為新時代發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明指明了前進方向、提供了根本遵循。

      第六,努力讓人民群眾感受到公平正義。法治建設“必須牢牢把握社會公平正義這一法治價值追求,努力讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義!

     。ǘ┮試腋敬蠓ǖ男问酱_認一系列重大創新成果

      2018年3月十三屆全國人大一次會議通過的21條憲法修正案,全面體現了黨和人民在實踐中取得的重大理論創新成果、實踐創新成果、制度創新成果。這當中與人民代表大會制度直接相關的內容主要有以下七個方面。

      第一,確立科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想在國家政治和社會生活中的指導地位,明確了全黨全國人民為實現中華民族偉大復興而奮斗的共同思想基礎。

      第二,充實堅持和加強中國共產黨全面領導的內容,增加規定“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。強化了黨總攬全局、協調各方的領導地位。

      第三,完善依法治國和憲法實施舉措。一是將“健全社會主義法制”修改為“健全社會主義法治”,確認了我們黨依法治國理念和方式的新飛躍。二是建立憲法宣誓制度,國家工作人員就職時應當依照法律規定公開進行憲法宣誓。體現尊崇憲法、維護憲法、恪守憲法的高度政治自覺,體現堅持依憲治國、依憲執政的堅定意志和決心。

      第四,修改國家主席任職方面的有關規定。中國共產黨章程對黨的中央委員會總書記和中央軍事委員會主席,憲法對中華人民共和國中央軍事委員會主席,都沒有作出“連續任職不得超過兩屆”的規定。順應黨心民心,憲法修正案對國家主席任職的相關規定與上述做法相一致。

      第五,增加設區的市制定地方性法規的規定,設區的市的人大和它們的常委會,在不同憲法、法律、行政法規和本。▍^)的地方性法規相抵觸的前提下,可以依照法律規定制定地方性法規,報本。▍^)人大常委會批準后施行。

      第六,增加有關監察委員會的規定。增加一節“監察委員會”共5條,就國家監察委員會和地方各級監察委員會的性質、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領導體制、工作機制等作出規定。十三屆全國人大一次會議還審議通過了監察法。

      第七,完善全國人大組織制度,將法律委員會更名為“憲法和法律委員會”。十三屆全國人大一次會議決定,增設社會建設委員會。

      三、不斷完善制度體系,實現和保證人民民主

     。ㄒ唬┘訌婞h對人大工作的全面領導

      第一,黨中央先后出臺有關人大工作的重要指導性文件30余件,對人大立法、監督、選舉、代表、自身建設、縣鄉人大等方面工作作出部署,提出明確要求。黨領導人大工作的體制機制更為健全,黨中央建立定期聽取全國人大常委會黨組工作匯報、研究人大工作中的重大問題和重要事項的制度,中央政治局常委會工作要點對需要中央研究的重大立法事項作出明確部署。

      第二,全國人大常委會黨組堅決把“兩個維護”的要求落到實處,堅決貫徹黨中央決策部署,嚴格執行請示報告制度,立法規劃(計劃)、重要立法項目、人大工作中的重大情況和重要問題等,都及時向黨中央請示報告。

     。ǘ┙∪珣椃▽嵤┖捅O督制度,全面貫徹實施憲法提高到一個新水平

      習近平總書記深刻指出:“通過完備的法律推動憲法實施”。繼續完善以憲法為統帥的中國特色社會主義法律體系,特別是采取一系列有力的措施加強憲法宣傳教育和全面貫徹實施工作,維護憲法法律權威。

      第一,設立國家憲法日,已連續8年開展國家憲法日活動。

      第二,先后兩次實施憲法規定的特赦制度,彰顯依法治國理念和人道主義精神。

      第三,維護憲法和香港基本法確立的特別行政區憲制秩序,作出有關決定,主動釋法,制定香港維護國家安全法。

      第四,制定國歌法,修改國旗法和國徽法,落實和構成了憲法規定的關于國家象征和標志的重要制度。

      第五,制定英雄烈士保護法,以國家立法的形式維護英雄烈士尊嚴和合法權益。

      第六,制定國家勛章和國家榮譽稱號法,先后兩次依法授予國家勛章和榮譽稱號。

      第七,健全備案審查制度,推進合憲性審查工作,落實備案審查銜接聯動機制,制定規范性文件備案審查工作規程,將所有規范性文件納入備案審查范圍。2017年12月常委會首次聽取審議備案審查工作情況報告,這已成為制度化安排。

     。ㄈ┩晟屏⒎w制機制,以良法促進發展、保證善治

      第一,優化立法職權配置,完善立法體制。完善授權立法規定,進一步明確稅收法定原則,規定國家監察委員會制定監察法規,規范部門規章和地方政府規章權限。

      第二,發揮人大在立法工作中的主導作用。一是全國人大常委會通過立法規劃(計劃)等形式,加強對立法工作的統籌安排。二是改進法律草案起草機制,建立健全全國人大專門委員會、常委會工作機構組織起草重要法律草案制度。常委會審議的法律案中,由有關專門委員會和常委會工作機構牽頭起草的數量不斷增加。環境保護法、立法法、行政訴訟法、民法典等重要法律的修改或制定,都是由全國人大有關委員會和常委會工作機構牽頭起草的。對“一府兩院”負責起草的法律草案,有關委員會提前介入,推動如期提請審議。三是更多發揮人大代表在立法工作中的作用。四是加強會議審議把關。

      第三,完善立法工作機制和程序。一是拓寬公民有序參與立法的途徑,包括開展立法協商;完善立法聽證、論證制度;健全立法項目征集和論證工作規范;爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規范;立法中涉及的重大利益調整論證咨詢的工作規范;制定向社會公布法律草案的工作規范;健全表決機制。二是增加科學立法的制度機制,包括建立法律通過前評估制度;依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度;建立立法后評估制度;繼續完善行之有效的法律草案征求代表意見制度等工作制度。嚴格執行立法前評估制度,常委會審議的法律案,出臺前都要召開由各方面代表參加的座談會,就草案中主要制度規范的可行性、法律出臺時機、法律實施的社會效果和可能出現的問題等進行評估。三是設立(基層)立法聯系點。目前,全國人大常委會法工委在全國設有20多個立法聯系點,輻射帶動地方人大設立立法聯系點4700多個,發揮了民意“直通車”的重要作用,使立法工作更加接地氣、察民情。這里著重介紹一下民法典編纂過程中特別注重人民群眾參與的情況,全國人大常委會采取多種方式征求各方面意見,先后10次審議草案,每次審議后均通過中國人大網公開征求意見,共有42.56萬人參與,共提出意見102萬條,許多意見被吸收采納。這既積極回應社會熱點訴求、切實滿足新時代人民法治需求、保護人民民事權利,又努力傾聽人民心聲,讓立法的各環節都凝聚社會生活的最大共識。新修改的全國人大組織法,增加規定全國人大及其常委會“堅持全過程民主”、全國人大代表“充分發揮在全過程民主中的作用”,這一重大理念要進一步體現在新時代立法實踐之中。

      第四,中國特色社會主義法律體系不斷發展完善。黨的十八大以來,全國人大及其常委會堅決貫徹落實黨中央的重大決策部署,加強重點領域立法,緊緊抓住提高立法質量這個關鍵,“以科學立法、民主立法、依法立法的豐富實踐充分證明‘所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀,通過科學決策、民主決策產生的’”,經濟、政治、文化、社會、生態文明領域一批重大立法相繼出臺,“截至2021年9月底,我國現行有效的法律286件、行政法規600余件、監察法規1件、地方性法規1.2萬余件”,為實現和保證人民當家作主、推進中國特色社會主義事業提供了法治保證。

     。ㄋ模﹦撔卤O督方式方法,完善監督制度

      第一,黨中央提出要健全對“一府一委兩院”監督制度。在黨中央統一部署下,2020年十三屆全國人大常委會第二十一次會議首次聽取和審議國家監察委員會關于追逃追贓的專項工作報告。這是人大依法對監察機關開展監督的重要探索。相關工作正全面展開。

      第二,完善預算審查監督機制,修改預算法,深化財稅體制改革;出臺一系列改革措施,建立健全相關工作制度,包括:建立預算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議的機制,改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制,人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展,以及推進地方人大預算聯網監督工作等,建立健全與預算監督工作相關的工作機制,拓寬代表和公眾對預算審查工作的參與。特別是,建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度,隨著2021年10月十三屆全國人大常委會第三十一次會議首次聽取和審議國有自然資源資產管理情況專項報告,實現全國人大常委會對主要國有資產管理情況專項報告全覆蓋。

      第三,健全完善執法檢查工作的組織方式和工作機制,形成包括選題、組織、報告、審議、推動改進工作、督促整改落實等6個環節的完整工作體系,形成了對法律實施情況的“全鏈條”監督工作流程,并不斷完善。全國人大常委會委員長擔任執法檢查組組長,帶隊赴地方開展實地檢查工作,并在常委會會議上作執法檢查報告,主持聯組會議,開展專題詢問。

      第四,改進和完善專題詢問工作,研究制定關于改進完善專題詢問工作的若干意見。國務院領導同志及各部委負責同志、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長200多人次到常委會參加會議、聽取意見、回答詢問,進一步發揮了人大專題詢問的獨特作用。

     。ㄎ澹┥罨屯卣勾砉ぷ,充分發揮代表作用

      習近平總書記深刻指出:“人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優越性,關鍵在于它深深植根于人民之中!贝韨儼l揮來自人民、植根人民的特點和優勢,聽取和反映群眾的愿望心聲,代表人民參加行使國家權力,在人大會議上討論決定國家和地方的大事。

      第一,人大代表是黨和國家聯系人民群眾的重要橋梁和紐帶,也是人民群眾表達意愿、實現有序政治參與的重要渠道和途徑,F在,我國共有五級人大代表262萬多名,包括全國人大代表近3000名,省級人大代表2萬名,設區的市級人大代表12萬名,縣級人大代表近60萬名,鄉級人大代表188萬名。其中,由選民直接選舉產生的縣鄉兩級人大代表占到代表總數的94%。人大代表來自人民、根植人民,工作、生活在人民群眾中間,能更直接地掌握實際情況,了解人民群眾意見。

      第二,提高代表議案審議和建議辦理實效。強調辦理議案建議“既要重結果,也要重過程”,督促承辦單位加強與代表“面對面”“點對點”溝通,及時通報辦理進展,切實推動改進工作,解決問題。

      第三,提出“做到真聯系、取得真效果”,實現常委會聯系代表、代表聯系人民群眾制度化規范化;認真執行關于通過網絡平臺密切代表同人民群眾聯系的實施意見、關于完善人大代表聯系人民群眾制度的實施意見。十三屆全國人大常委會成立以來,一般每次會議都邀請50多位代表列席,并在會議期間召開代表座談會,栗戰書委員長與代表們座談交流,這已成為制度化機制化安排。

      四、與時俱進完善人民代表大會制度,堅定不移發展全過程人民民主

      回顧我們黨走過的百年輝煌歷程,可以看到,人民代表大會制度是實現和保證人民當家作主的好制度,是實現和保證全過程人民民主的好制度。黨的十九屆六中全會深刻總結了我們黨領導人民進行偉大奮斗、積累的“十個堅持”的寶貴經驗,強調必須倍加珍惜、長期堅持,并在新時代實踐中不斷豐富和發展。習近平總書記在中央人大工作會議上的重要講話中,明確提出新時代加強和改進人大工作的指導思想、重大原則和主要工作,深刻回答新時代發展中國特色社會主義民主政治、堅持和完善人民代表大會制度的一系列重大理論和實踐問題,強調“要毫不動搖堅持、與時俱進完善人民代表大會制度,加強和改進新時代人大工作”,并提出了具體要求。全面貫徹落實習近平總書記重要講話精神,要旗幟鮮明、堅定不移貫徹落實堅持黨的領導這一最高政治原則,始終堅持中國特色社會主義政治發展道路這一根本方向,發揮好人民代表大會制度作為實現我國全過程人民民主的重要制度載體作用。在新時代,堅持好、完善好、發展好人民代表大會制度,人大繼續通過依法行使職權、開展工作,不斷實現和保證人民當家作主,不斷實現和發展全過程人民民主。


     
    責任編輯:趙越 審核:唐培峻 

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